2020年新增地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）發(fā)行基本結(jié)束。

　　專項(xiàng)債對(duì)穩(wěn)投資、補(bǔ)短板有著顯著作用。但由于近些年專項(xiàng)債規(guī)?？焖倥噬?，債務(wù)規(guī)模超過償債主要來源的政府性基金收入，缺口持續(xù)擴(kuò)大，加上一些地方夸大具體項(xiàng)目收益、土地市場(chǎng)不確定性加大等因素，專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)在不斷加大。

　　專項(xiàng)債務(wù)余額大幅增加

　　第一財(cái)經(jīng)記者梳理財(cái)政部公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模從2015年近1000億元，快速增至2020年的37500億元，債務(wù)增速遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)增速。

　　新增專項(xiàng)債規(guī)模快速攀升，帶動(dòng)了專項(xiàng)債務(wù)余額大幅增加。而專項(xiàng)債償債來源于政府性基金收入、專項(xiàng)收入以及發(fā)行再融資專項(xiàng)債券籌資償還。其中，地方政府性基金收入是償債主要來源。

　　近些年專項(xiàng)債余額已經(jīng)超過地方政府基金收入，而且缺口有擴(kuò)大趨勢(shì)。尤其是今年前三季度，專項(xiàng)債余額超出地方政府基金收入7萬多億元，當(dāng)然這一數(shù)字全年數(shù)據(jù)會(huì)有所減少，但缺口創(chuàng)近些年新高。

　　由于專項(xiàng)債并非在一年到期，財(cái)政部測(cè)算，截至2019年，專項(xiàng)債年均到期還本規(guī)模約1.8萬億元，根據(jù)當(dāng)年政府性基金收入來測(cè)算，專項(xiàng)債務(wù)到期還本保障倍數(shù)為4.49，償債保障能力較好。

　　這一問題已經(jīng)引起官方高度關(guān)注。近期，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布了《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告（2020）》（下稱“財(cái)科院報(bào)告”），其中一篇《專項(xiàng)債的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策》文章指出，專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)大與土地市場(chǎng)不確定性疊加存在風(fēng)險(xiǎn)。

　　財(cái)科院報(bào)告分析稱，目前地方政府基金收入超九成資金來自土地收入，專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)大帶來土地財(cái)政依賴度上升。但由于土地市場(chǎng)存在較大不確定性，近年來各地房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺(tái)，土地市場(chǎng)成交規(guī)模停止上升趨勢(shì)，更是增加了這種不確定性，增加了專項(xiàng)債償債風(fēng)險(xiǎn)。

　　顯性債務(wù)隱性化風(fēng)險(xiǎn)

　　專項(xiàng)債被用于為地方政府有一定收益的公益性項(xiàng)目融資，一般要求收益覆蓋本金利息的1.2倍。

　　更讓人值得警惕的是，實(shí)踐操作中專項(xiàng)債存在“異化”和“泛化”的問題，潛藏顯性債務(wù)隱性化風(fēng)險(xiǎn)。

　　財(cái)科院報(bào)告指出，由于專項(xiàng)債對(duì)項(xiàng)目收益性要求比較高，地方政府在執(zhí)行過程中會(huì)將一些適用于市場(chǎng)化融資方式的項(xiàng)目包裝成專項(xiàng)債項(xiàng)目，這會(huì)泛化專項(xiàng)債的適用范圍。如果市場(chǎng)化融資部分資金存在到期無法足額償付的風(fēng)險(xiǎn)，這部分實(shí)際上就成了隱性債務(wù)。

　　多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)記者，為了滿足發(fā)債條件，目前一些地方申報(bào)的專項(xiàng)債存在夸大項(xiàng)目收益的情況，比如在項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地收入、廣告收入等方面。

　　財(cái)科院報(bào)告也指出，在實(shí)際操作中，省以下的各級(jí)政府為了爭(zhēng)搶稀缺的專項(xiàng)債資源，會(huì)最大限度包裝項(xiàng)目，在項(xiàng)目遴選、可行性研究、平衡方案、專項(xiàng)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告等方面存在工作不扎實(shí)、導(dǎo)致現(xiàn)金流夸大問題。這類項(xiàng)目一旦獲批，其未來的實(shí)際現(xiàn)金流無法覆蓋專項(xiàng)債及市場(chǎng)化融資本息時(shí)，將造成巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

　　該報(bào)告還稱，各級(jí)政府間的目標(biāo)不一致將會(huì)加劇專項(xiàng)債的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)情況。比如，省級(jí)政府作為發(fā)債主體，也是信用擔(dān)保主體，因此更多地考慮債券到期償還問題。而基層政府是落實(shí)事權(quán)單元，對(duì)項(xiàng)目具體情況最了解，但因?yàn)槭〖?jí)政府的擔(dān)保，還款意愿可能會(huì)因此有所下降。

　　各級(jí)政府之間相互博弈，會(huì)導(dǎo)致專項(xiàng)債從發(fā)行到使用再償還的閉環(huán)出現(xiàn)不暢，從而導(dǎo)致專項(xiàng)債的償還風(fēng)險(xiǎn)。

　　避免將專項(xiàng)債變成“萬能債”

　　作為積極財(cái)政政策的重要工具，專項(xiàng)債近些年擴(kuò)大了投資、內(nèi)需，有利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，債券信息相對(duì)公開透明以及成本較低，有利于緩解地方財(cái)政壓力，降低隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　下一步要避免將專項(xiàng)債變成“萬能債”，財(cái)科院建議，充分考慮專項(xiàng)債使用要求，發(fā)揮其融資優(yōu)勢(shì)，與其他政府融資工具形成合力搭配，形成協(xié)同效應(yīng)而非擠出效應(yīng)，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　為了防控專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)科院建議建立專項(xiàng)債全面風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，各個(gè)利益相關(guān)方均要有風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，積極配合財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理。

　　比如，在專項(xiàng)債項(xiàng)目管理方面，從發(fā)行前的法律風(fēng)險(xiǎn)、投資收益與融資成本平衡風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)行中的利率風(fēng)險(xiǎn)，到發(fā)行后的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及資金使用風(fēng)險(xiǎn)等，都需要各級(jí)政府建立起風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警與處置。

　　報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，專項(xiàng)債要注意控制新增額度的總體規(guī)模和發(fā)行節(jié)奏，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提升債務(wù)支出績(jī)效，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。 制圖/張逸俊